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当前，由于《保健食品监督管理条例》还未出台，保健食品的监管遇到很多难题，批准文号混乱就是其中最令监管人员头疼的难题之一。混乱的批准文号，给假冒产品提供了生存空间。本文作者作为保健食品基层监管人员，对治理保健食品批准文号混乱现象提出了一些建议，希望能引起同行的关注和思考，以共同促进保健食品市场进一步规范。
如今，标示有保健功能的食品的批准文号可谓五花八门，有的用“卫食字、卫食健字、卫食试字、卫食特字”，有的用“卫监健字、卫食监字”，还有的用“卫健用字、卫食证字、健用证字”，真是让人眼花缭乱。专业监管人员尚且如入云里雾里，普通消费者更是难辨真伪。
当前，针对混乱的保健食品批准文号，有四种代表性的意见：一是认为食品药品监管部门只有监管批准文号为“卫食健字、卫进食健字、国食健字G、国食健字J”产品的权力，不属于这四类批准文号的产品不应该归食品药品监管部门监管；二是认为保健食品在法理上属于食品，食品在流通环节应该归工商部门监管；三是认为由某地主管部门审批的保健食品，应该发协查函请求审批地协查，然后根据回函情况做出处理；四是认为公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
保健食品市场的整治必须从生产源头抓起，而治理批准文号乱象就是保健食品生产环节整治的重要工作之一。笔者认为，以上四种意见都不能彻底规范保健食品批准文号，那么，如何才能根治保健食品批准文号乱象呢？笔者认为必须做到以下五点：
查处非法批准文号的保健食品
1996年6月1日起实施的《保健食品管理办法》第十六条规定，未经卫生部审查批准的食品，不得以保健食品名义生产经营；未经省级卫生行政部门审查批准的企业，不得生产保健食品。第二十九条规定，未经卫生部按本办法审查批准，而以保健食品名义生产、经营的，由县级以上地方人民政府卫生行政部门按《食品卫生法》进行处罚。可见从1996年6月1日起，保健食品就应当先审批，再生产经营。任何未经审批而生产经营性的行为都应当受到处罚。至于有人提出，标示为“卫食字、卫食试字、健用证字”等批准文号的产品，即使外包装标注有特定保健功能，由于批准文号是普通食品或其他类别产品，因而不应归食品药品监管部门监管，笔者认为这种看法是对保健食品概念的曲解，也是包庇纵容非法生产销售保健食品违法行为的错误认识。《保健食品管理办法》第二条规定，本办法所称保健食品系指表明具有特定保健功能的食品。《食品安全法》第五十一条则规定，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。可见，只要声称具有特定保健功能的食品就属于保健食品。而保健食品本身是不会自己站出来用有声语言为自己“声称”的，这里的“声称”必然体现在外包装或说明书上关于特定保健功能的标注上。因此，保健食品批准文号固然是保健食品的重要身份证明，但是对越权审批、虚拟批准文号、假冒批准文号、捏造批准文号生产，但标示声称具有保健功能的食品，就应当依法按照保健食品去管理。这是不容回避的问题。那种以批准文号来确定是否应该监管的认识，就会形成监管的真空。
食品药品监管部门应全程监管
保健食品属于食品，国家对食品实行分段监管，食品流通环节监管职能属于工商部门。
但是，并不能由此得出保健食品在流通环节归工商部门监管的结论。一个部门有没有某项职权，不是靠逻辑判断而是以法定职权为依据。按照现行规定，国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管；卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。《国家食品药品监督管理局“三定”方案》在其他事项第（一）项中也明确规定，保健食品的监督管理由国家食品药品监督管理局负责。可见，国家在职权划分上，对普通食品实行分段监
管，而专门将保健食品单独提出来，明确由国家食品药品监管部门监督管理。也就是说，国家对保健食品并没有明确实行分段监管，而是由食品药品监管部门实行全程监管。至于新的 法规出台后是否有新的职能划分，则应另当别论。
超越权限的行政审批应撤销
根据《行政许可法》第六十九条规定，对超越法定职权作出准予行政许可决定的情形，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可，被许可人基于越权审批的行政许可利益不受保护。保健食品审批职权是基于国家原《食品卫生法》、现《食品安全法》及《保健食品管理办法》和《保健食品注册管理办法》规定的。《保健食品管理办法》第三条规定，国务院卫生行政部门对保健食品、保健食品说明书实行审批制度。可见，这项审批权属于国家权力，地方无权行使。因此，做出越权审批机关的上级人民政府或者主管部门有权做出撤销决定，并且由于此类许可属非法取得，其利益不受法律保护。
非法行政许可将受到责任追究
《行政许可法》第六十条规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。第七十七条规定，行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，对非法行政许可不采取措施，任由其自生自灭，坑害百姓，将可能被追究行政或刑事责任。《食品安全法》第九十五条也有类似的追责规定，这里不再赘述。
批准文号乱象必须综合治理
保健食品批准文号混乱现象由来已久，必须针对不同情况，综合治理。一要建立健全国家统一的保健食品数据库，为甄别真伪提供权威信息支持；二要联合质监、工商部门对市场存在的各类食品批准文号进行全面登记，区分保健食品和普通食品，依职权撤销非法批准的保健食品批准文号，对假冒或者伪造保健食品批准文号的产品一律没收，并对非法生产、经营者做出严厉处罚；三要对保健食品或者普通食品中非法添加非药食同源药品，标示预防治疗作用的，分别依照《食品安全法》第八十六条第四项、八十七条第六项做出行政处罚；四要限期对原卫生部批准的保健食品换发注册证书，彻底解决“卫食健字”的终身制问题；五要严格问责，对滥用职权非法审批问题和失职渎职疏于监管问题严格责任追究，确保保健食品源头洁净。
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